Hacia una nueva política industrial en España

Antonio Sánchez Andrés (Departamento de Economía Aplicada -Política Económica-, Universidad de Valencia)

Uno de los ejes de la política industrial del último gobierno en España aparece reflejado en las “Directrices Generales de la Nueva Política Industrial Española 2030”, que apareció en febrero de 2019. El ambicioso título debía ser el marco de actuación para generar una política económica de nuevo cuño en España. Este se enmarcaría dentro de la iniciativa de la Unión Europea de 2014 de relanzar la política industrial en el área comunitaria, que fue concretada posteriormente y alcanzó una cumbre en 2017 (Comunicación de la Comisión (COM(2017) 476 final).

En las Directrices Generales se hace un breve diagnóstico de los problemas de la industria española con el objetivo de aumentar su competitividad y contribuir a un crecimiento sostenido. En este sentido, establece diez líneas de acción de la política industrial, a saber, digitalización, innovación, capital humano, regulación, tamaño y crecimiento empresarial, financiación, costes energéticos, logística e infraestructuras, sostenibilidad e internacionalización. Sin embargo, por un lado, los objetivos quedan excesivamente genéricos para poder llevar a cabo una intervención y, por otro lado, las supuestas diez prioridades, no establecen ninguna prelación y, por tanto, no son, ni siquiera, criterios para actuar.

Quizá sería de esperar que este tipo de prioridades se concretase en documentos complementarios. En este sentido, se puede interpretar la aparición de las sucesivas “Agendas sectoriales”. Hasta el momento, en un total de ocho (aeronáutica, cemento, automoción, eólica, espacial, naval, papel y químicas-refino). Estos documentos, en gran medida, constituyen la actualización de algunos de los informes elaborados por el gobierno del Partido Popular en 2016, denominados “Presentaciones sectoriales”, que se refirieron a 21 actividades industriales. Debe reconocerse que, mientras que estos últimos sólo realizaban un diagnóstico de la situación en cada uno de los sectores industriales relevantes, los nuevos, sí apuntaban de manera sistemática una sección con líneas de actuación en política económica. Sin embargo, se trata más bien de una recopilación de medidas, sin excesiva elaboración y sin indicaciones de cómo llevarlas a la práctica. Sólo en algunos documentos se apunta qué ministerios parecerían implicados, pero se elude sistemáticamente la mención a empresas concretas. Un ejemplo típico es la mención a las necesidades de innovar, pero sin aludir sobre qué y quién debería hacerlo. Por supuesto, en los casos de la industria aeroespacial o la naval, queda implícitamente claro, pero en el resto resulta un elemento genérico y constituye un auténtico brindis al sol. Ni qué decir tiene que esta situación se repetirá con más intensidad si siguen editándose Agendas Sectoriales siguiendo el mismo enfoque de política económica.

Así pues, se requiere repensar el enfoque de la política industrial y, más aún, a la luz de los cambios que están teniendo lugar en Europa, en ciertos casos presionados por las acciones de China. Por el momento, parece que se sigue con una visión obsoleta y pasiva de la política industrial, cuyos resultados han contribuido a la desindustrialización del país. Sería de desear, que no se siga reiterando la pasividad del gobierno y se descubra las posibilidades de una realmente, nueva política industrial. En definitiva, convendría que no se repitiese la falta de ideas o la aplicación de un enfoque con un corte ideológico alejado de la realidad del país, elementos ambos que ha caracterizado a los gobiernos españoles tras la cortina (o supuesta defensa) de una política industrial pasiva.

La nueva política industrial requiere primeramente poner en práctica una integración de las políticas de demanda con las de oferta (estructural). Sin embargo, desde el punto de análisis de este trabajo, se insistirá más en la faceta sectorial-industrial. Esta requiere en su diseño contemplar dos dimensiones que han de aparecer integradas. La primera, de carácter vertical, en la que se determinen las prioridades del gobierno y, en definitiva, las del país. Esto requiere un análisis de perspectiva, al menos a 10 años vista. Es decir, es preciso no enunciar el objetivo de estimular la competitividad, sino indicar en qué sectores podemos ser más competitivos o por qué sectores debería apostarse para ser competitivos, teniendo como referencia la década siguiente. A título de ejemplo, algunas de las prioridades que podrían considerarse serían las de la industria de la moda (con efectos de arrastre en textil, confección, cuero, calzado o cosmética); aerospacial (donde la integración en cadenas internacionales de valor europeas podría tener gran trascendencia y pudiendo impulsar la industria de materiales especiales, incluyendo ciertas actividades relacionadas con productos metálicos); naval (en este ámbito, la de tipo militar sería estratégica); o radioelectrónica y telecomunicaciones (en ésta prioridad se incluiría de manera preferencial los aspectos de ciberseguridad). La potenciación de reconstrucciones de edificios equilibrados medioambientalmente, la dotación de infraestructuras para recargas de vehículos eléctricos o el estímulo de las energías eólica y solares podrían ser interesantes, pero pueden tener severas limitaciones en su capacidad de arrastre de otros sectores industriales nacionales, puesto que la mayoría de los componentes parece que procederían del extranjero. En estos últimos casos, su estímulo podría estar más orientado a facilidades regulativas para estimular que la iniciativa privada entrase por interés propio y, quizá, en el mejor de los casos, podría estimularse el desarrollo de ciertas ingenierías.

La segunda es la dimensión horizontal, consistente en el establecimiento de los estímulos para implicar a los diferentes agentes sociales en el cumplimiento de las prioridades establecidas. Esto significa especificar las formas de intervención directa del Estado (empresas estatales o bancos estatales – en este último caso, mantenimiento de Bankia en manos del Estado como instrumento para promocionar una política industrial activa, al tiempo como establecerse en un eje para mejorar el nivel de competencia en el sector bancario) y determinar las empresas o grupos de empresas privadas implicadas en las prioridades del desarrollo económico. Respecto a la participación del Estado, no sólo deberán establecerse las administraciones del Estado central implicadas (como genéricamente se ha apuntado en algunas de la agendas sectoriales actuales), sino que se implicará a los gobiernos autonómicos. En este ámbito, se debería cambiar parte de la financiación regional, es decir, condicionar los flujos financieros de la administración central a las autonómicas a la adhesión de estas últimas a las prioridades industriales (concediendo mayor financiación si se ajustan a las prelaciones establecidas y restándola cuando no se atengan a éstas). En cuanto a las empresas privadas, se determinarían entidades individuales o grupos de ellas, forjando “clusters prioritarios”. Los núcleos centrales serían privados, aunque en ciertos casos podrían ser públicos-privados (generando nuevas formas de colaboración público-privado). A las empresas líderes se les abrirían líneas especiales de apoyo, tanto financieras como en especie, donde se incluirían sus actividades y se fomentaría la integración-colaboración con otras empresas privadas, estimulando los efectos de arrastre productivo.

En conclusión, en las actuales circunstancias, se requiere acometer una nueva política industrial. Esta se caracterizaría, por un lado, por el establecimiento de prioridades a largo plazo, por otro lado, por la actividad de Estado, determinando las mencionadas líneas de desarrollo y apoyos explícitos (financieros y en especie) y, finalmente, por el establecimiento de una nueva colaboración público-privada para conseguir la puesta en práctica de la mencionada política industrial.