La farsa y el fracaso de la estabilidad presupuestaria

Marta Luengo es filósofa y economista

Llevan tiempo gobernándonos y cualquiera podría recitarlos como quien tararea una canción conocida. Toda Europa comparte los temas centrales del Pacto de Estabilidad: déficit por debajo del 3% del PIB y deuda por debajo del 60% del PIB. En España, a partir del año que viene, estos límites adquirirán la naturaleza más alta que pueden tener en nuestro ordenamiento jurídico, la de principio constitucional, tras la vergonzosa reforma de 2011, y la de estar desarrollados por una férrea ley orgánica: la ley de estabilidad presupuestaria de 2012.

Cabe preguntarse qué va a significar la aplicación plena de estos límites que tan rígidamente condicionan ya toda política económica. A tal fin, es interesante repasar la gravedad con que el artículo 135 de la Constitución y la ley de estabilidad prohíben sobrepasarlos y proponen duras medidas de ajuste que, por cierto, pueden acabar en la aplicación del también famoso artículo 155. 

Hasta ahora, el reiterado incumplimiento de los umbrales por los presupuestos de Montoro (los únicos que ha habido desde la publicación de estas normas) no ha tenido grandes repercusiones. Una vez entren en vigor con su nueva y prístina naturaleza, su incumplimiento podrá impugnarse en el Tribunal Constitucional y, probablemente, el temor a la aplicación de este recurso y a la declaración de inconstitucional de la ley de presupuestos conllevará la sumisión completa de los mismos.

Además de los famosos límites de deuda y déficit, las normas de la estabilidad presupuestaria (también llamadas Pacto de Estabilidad) fijan, en realidad, una maraña de cifras de obligado cumplimieto. ¿El incumplimiento de todas ellas podrá considerarse inconstitucional? ¿Y la ratio de deuda, inalcanzable durante muchos años aún en España? Al especular sobre la futura aplicación de los umbrales de deuda y déficit parece seguro que asistiremos a la repetición de la farsa y la consolidación del fracaso. 

Farsa y fracaso de una agenda impuesta

Desde que ya antes de Maastricht estos límites condicionaran la política, la farsa se ha versionado según la ocasión. Cristóbal Montoro la representó bien cuando, tras la crisis y sin sonrojo, incumplió todos los años el objetivo de déficit y los umbrales constitucionales que él mismo propuso. En el plano internacional, memorable es aquella farsa de 2003-2004 cuando los principales impulsores del Pacto de Estabilidad, Francia y Alemania, incumplieron los umbrales pero consiguieron, gracias a su influencia política, que no se les aplicasen las medidas correctoras. A nadie le resulta extraño que, justo antes, Portugal no tuviera el mismo éxito en volver ineficaz el Pacto. Las medidas, tan detalladas en brillantes cifras, nunca se han aplicado igual a unos países ni a unos gobiernos que a otros. 

La posibilidad de impugnar la ley de presupuestos (los 52 diputados de Vox tendrían capacidad de sobra) promete nuevos bloqueos caseros y el futuro entretenimiento del Alto Tribunal en discernir si alguna décima de más en el presupuesto o en el ajuste del déficit atenta contra los valores constitucionales. ¿Qué pasa si una ley de presupuestos se declara inconstitucional cuando ya ha decaído por la publicación de unos nuevos? Seguro una cosa: que la farsa continúa. Acompañada del fracaso político y económico. 

La ineficacia del Pacto en ciertas economías, que ni con férreos ajustes cumplen los límites de deuda, ha convertido la crisis del Pacto de Estabilidad en algo ya asumido por las autoridades europeas y muy comentado en estas páginas. Su fracaso va más allá de lo económico con los pobres resultados en convergencia (la distancia entre las regiones ricas y pobres ha aumentado desde la crisis) y en estabilidad económica (el Banco Central Europeo asiste desde hace diez años a una economía zombi europea y demanda cambios en política fiscal), y es, sobre todo, un fracaso político y democrático dado el ilegítimo proceso de imposición de una agenda económica estrecha, sin el rigor del que se jacta y que, ligada a una sola ideología, se hace pasar por pura neutralidad técnica.

Sobre el fracaso democrático, el especialista en derecho constitucional Gabriel Moreno, en su reciente y magnífico Estabilidad presupuestaria y Constitución, explica la “huida jurídica” que supone fijar unos límites eminentemente políticos, como son los que afectan a la gestión del presupuesto de un país, y elevarlos a un marco de difícil control democrático. En sus palabras, se ha pasado “de lo políticamente contingente a lo jurídicamente indisponible, es decir, de lo democráticamente mutable a lo legalmente petrificado”. El objetivo de esta juridificación de lo económico es sustraerlo del legítimo debate político.

En el camino se produjeron conocidos atropellos jurídicos de los que podemos mencionar un ejemplo nacional: la ampliamente criticada reforma constitucional de 2011 “con agosticidad” y sin cumplir ni la más mínima exigencia democrática, y alguno de índole europea: tanto el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza como el que instituyó el MEDE (Mecanismo Europeo de Estabilidad para rescatar a los incumplidores) son tratados al margen del derecho comunitario, de dudoso encaje jurídico y firmados ad hoc para avanzar en la antieconómica gestión austeritaria de la crisis. La estabilidad presupuestaria recorre en sus institucionalización un camino de irregularidades a la par que se ufana justamente de imponer rigor jurídico y económico-financiero.

Por otra estabilidad presupuestaria, la estabilidad social

Urge retomar un debate en España que, si alguna vez existió, consistió en desacreditar a quienes se oponían a la reforma del artículo 135 y a esta estabilidad presupuestaria que no tiene en cuenta que el espacio fiscal de los Estados no es algo que pueda ni deba fijarse en la Constitución ni en los Tratados. No se puede porque requiere análisis de estructura económica y de coyuntura nacional e internacional que no caben en dichas normas. Y no deben fijarse tales límites porque son la esencia de la política económica y, por tanto, cuestiones cambiantes y discrecionales que no pueden arrebatarse a los poderes legislativo y ejecutivo.

No contar con el espacio fiscal de un país cuando existe es algo que va justamente contra el rigor económico y supone adorar irracionalmente una norma y estigmatizar el gasto público, cuya obligada disminución se ha asumido por sistema como algo económicamente positivo. Además, no permitir la diversidad de puntos de vista en este tipo de cuestiones de política económica alimenta el populismo más simplista que propone soluciones ilusorias (“O pensiones o autonomías”) y ataca la asfixiante ortodoxia que han llegado a representar los tecnócratas de negro de Bruselas. 

La consecuencia más grave de este proceso de elevación constitucional de las normas del déficit y la deuda es que, en la práctica, los ha situado por delante incluso del principio del Estado social, establecido en el primero de los artículos de la Carta Magna. Este, como afirma Maestro Buelga, supone la constitucionalización de un sistema de derechos sociales y relaciones económicas que la estabilidad presupuestaria (y todo el contexto teórico ordoneoliberal que la enmarca) ciertamente ha puesto en jaque al desarticular la integración entre política y economía que proponía. 

¿Puede esperarse algo del nuevo gobierno?

¿Afrontará todo esto el nuevo gobierno? De la futura ministra de Economía, Nadia Calviño, antigua guardiana de las normas fiscales desde la Comisión, pocos esperan que sea un ariete para la reforma de dichas normas. Sin embargo, el Estado social es justamente lo que los autodenominados constitucionalistas deberían llevar por bandera y fortalecer. 

Cabe, por tanto, exigir al nuevo gobierno que reconozca el fracaso de esta política económica y comience la flexibilización de los límites. Esta exigencia, además, ha de situarse en el contexto de emergencia climática actual y las nuevas inversiones que requiere, como claman muchos economistas y se ha discutido también en estas páginas. La revisión del Pacto de Estabilidad está en marcha y España puede elegir alimentar la pasada farsa o contribuir al desarrollo de los derechos sociales, tan necesarios en el actual entorno de creciente desigualdad y fuertes efectos negativos de la globalización.