Coches, caballos y transición justa

Coches, caballos y transición justa: Repensando las políticas de descarbonización del transporte y la fiscalidad ambiental.

D. Carralero, miembro del Observatorio Crítico de la Energía

En la década que comienza, tendremos que afrontar colectivamente, como sociedad industrial transnacional, una transición de modelo productivo muy profunda si queremos mantenernos dentro del límite de 1.5-2°C de calentamiento global medio sobre niveles preindustriales que el consenso científico ha establecido como límite de seguridad para evitar los peores efectos del cambio climático. Cuando tratamos de imaginar esta transición, inevitablemente vienen a la mente campos llenos de aerogeneradores y ciudades cubiertas de paneles solares proporcionando, libre de dióxido de carbono, la energía que necesita nuestra civilización hipertecnológica. Indudablemente, cualquier plan de transición energética posible tendrá las energías renovables como uno de sus ejes principales. Sin embargo, aunque el espectacular despegue de estas tecnologías es un motivo para la esperanza -uno de los pocos que tenemos en un mundo en que las contribuciones propuestas por los países firmantes del Acuerdo de París nos conducen a un calentamiento de no menos de 3.5°C-, las renovables también tienen sus limitaciones. Una de las más importantes es que, en general, sólo sirven para producir electricidad, lo que las hace incapaces de atender directamente la demanda energética del transporte, que se basa fundamentalmente en el consumo de productos del petróleo en motores de combustión o de reacción. Esto supone un problema central para la transición energética en los países industrializados, en los cuales el transporte representa una fracción muy importante de las emisiones de gases de efecto invernadero. Por ejemplo, en España, el transporte fue en 2017 el sector con mayores emisiones (un 26%), a cierta distancia de la industria (21%) o la generación eléctrica (20%). A su vez, las emisiones del transporte están dominadas por el transporte por carretera, que supone más del 90 % del sector.

Frente a este problema, encontramos dos familias de soluciones. La primera, que podríamos denominar “técnica” o “continuista”, propone atacar el problema mediante la electrificación (más o menos rápida) del transporte, de modo que a) se reduzca el consumo neto de energía gracias a la mayor eficiencia de los vehículos eléctricos y b) se pueda atender a la demanda utilizando energía renovable. Aunque parece difícil aplicar esta estrategia en los sectores de transporte naval o aéreo a medio plazo (a día de hoy no hay tecnologías que lo permitan con un coste razonable), sí podría ser aplicado al transporte terrestre, ya sea mediante la expansión del uso del ferrocarril, ya sea mediante la sustitución de vehículos de combustión interna por sus equivalentes eléctricos. Esta solución presenta dos ventajas importantes: por un lado, parece bastante realizable -sólo depende de tecnologías prácticamente disponibles a día de hoy- pero sobre todo permite continuar con el funcionamiento general de nuestra sociedad sin cambios estructurales profundos: donde antes se utilizaba un coche de gasolina, se podría poner un coche eléctrico, y todo seguiría igual: consumo, movilidad, producción, etc. Por este motivo, esta solución es generalmente la propuesta por aquellos sectores más partidarios del status quo, y en particular por las grandes empresas del automóvil, como pudimos ver en la COP25 en Madrid, por ejemplo, en los grandes paneles publicitarios que alegraban todo el recorrido de la manifestación. El otro enfoque, que podríamos denominar “social” o “reformista”, va orientado a cuestionar el gran incremento de la movilidad[1] -y en particular de movilidad en vehículos privados- que han experimentado las sociedades desarrolladas en las últimas décadas, y a tratar de revertir esa tendencia para reducir la demanda energética. De acuerdo con esta visión, la transición debería perseguir ciudades más compactas en las que el transporte público o los desplazamientos no motorizados fueran suficientes para la mayoría de las necesidades de movilidad, modelos de consumo de cercanía que no requieran el transporte intercontinental de mercancías, modelos de ocio y turismo menos intensivos en energía, modelos urbanísticos y legislación laboral que redujeran los desplazamientos relacionados con el trabajo, etc.

En realidad, parece difícil discutir que ambos enfoques van a ser necesarios en mayor o menor proporción: por un lado, las transformaciones sociales, urbanísticas, demográficas y políticas requeridas por el segundo enfoque no van a poder ser desplegadas en toda su capacidad en el espacio de pocas décadas que nos da el IPCC para eliminar completamente las emisiones de CO2. Después de cincuenta años construyendo ciudades centradas en el uso del coche, no podemos hacer desaparecer las urbanizaciones, los PAU y los centros comerciales rodeados de kilómetros cuadrados de aparcamientos en pocos años. Así pues, es necesario contar con medidas que permitan alcanzar reducciones importantes de emisiones a corto plazo, y la electrificación del transporte puede ser una de ellas. Sin embargo, el enfoque técnico también es evidentemente insuficiente: por más que el transporte electrificado pueda ser más eficiente o potencialmente renovable, la sustitución del parque automovilístico global al completo supondría en sí misma, por ejemplo, un consumo energético inmenso, y probablemente chocaría con los límites de las reservas de distintos materiales (principalmente litio y cobalto). Y es que en última instancia, la pretensión de mantener el modelo actual de crecimiento constante (más coches fabricados, más billetes de avión vendidos, más toneladas transportadas) es incompatible con las transformaciones de fondo que requiere la construcción a medio plazo de un modelo económico sostenible en sentido fuerte[2]. Desde el punto de vista climático desde luego, pero también desde el de otros límites biofísicos como los que plantean la disponibilidad de materiales o la conservación de la biodiversidad. De hecho, las llamadas a la tecnología que pretenden solucionar el problema climático sin ninguna alteración social o económica no suelen ser más que la siguiente parada de los negacionistas en la retirada a la que les obliga el creciente consenso científico y social sobre el tema.

Volviendo al presente y al problema de cuál es la mejor manera de comenzar una transición suficiente y suficientemente rápida en el sector del transporte, encontramos un problema adicional, y es que resulta difícil ponerla en marcha en el marco de una transición justa, entendiendo por tal una que contribuya a reducir las desigualdades económicas que nuestras sociedades llevan acumulando desde la decadencia del modelo keynesiano-socialdemócrata. En efecto, las medidas usualmente propuestas para fomentar el despliegue del coche eléctrico suelen pasar por incentivos fiscales a los compradores de este tipo de vehículos, subvenciones al desarrollo de las infraestructuras necesarias (puntos de carga, electrolineras, etc.) y restricciones progresivas (por ejemplo, de acceso al centro de las ciudades) basadas en la tecnología de los vehículos. Sin embargo, estas políticas obvian el hecho de que, al menos por el momento, los vehículos eléctricos suelen tener un precio muy superior al de su equivalente convencional y no están al alcance de las clases más populares que, además, tampoco pueden permitirse disponer de un garaje propio en el que instalar un punto de recarga (lo que resulta muy importante para recuperar parte de la inversión hecha al adquirir el vehículo eléctrico). Así, dichas desgravaciones o subvenciones tienen un carácter fiscal regresivo, ya que premian a quien dispone de dinero para realizar la transición a costa del que no puede hacerlo. Más allá de eso -y al margen de la eficiencia de dichos esquemas para reducir emisiones, que es indiscutible- el eximir a los vehículos eléctricos de las limitaciones de acceso al centro de las ciudades crea de facto un criterio de renta para el cumplimiento de estas normas.

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De hecho, cuando se incluyen en esas exenciones a los coches híbridos -como en el caso de Madrid Central- se puede dar el sinsentido de permitir la entrada a coches de lujo que resultan en realidad mucho más contaminantes que un utilitario convencional pequeño. Desafortunadamente, si tratamos de introducir transformaciones en el modelo de movilidad, nos encontramos con problemas parecidos: aumentar impuestos como el de circulación, matriculación o hidrocarburos con el fin de desincentivar el uso del vehículo privado es igualmente regresivo desde el punto de vista fiscal (pues todos estos son impuestos indirectos) e introducir políticas que traten de cambiar el modelo de movilidad -por ejemplo restringiendo de algún modo la alta movilidad asociada al estilo de vida de los barrios periféricos de las grandes ciudades- puede con facilidad impactar desproporcionadamente a los sectores de menor renta, que tienen trabajos precarios y cambiantes que requieren de la flexibilidad que proporciona el uso del coche, que a menudo se han visto expulsados del centro de las ciudades debido al precio de la vivienda, y que por ello tienen en general poca o nula capacidad para cambiar de domicilio. Eventos recientes como el movimiento de los chalecos amarillos son un mensaje de advertencia sobre las consecuencias de implementar medidas ambientales, en este caso aumentar los impuestos indirectos al combustible- cuya legitimidad está seriamente comprometida por su injusticia social -estos aumentos vinieron a compensar la eliminación al impuesto sobre las grandes fortunas. En este contexto general, y más allá de propuestas específicas para corregir la regresividad de la fiscalidad ambiental -que escapan al propósito de este artículo[3]-, es imperativo encontrar medidas que permitan avances sustanciales a corto plazo en la descarbonización y que puedan implementarse de manera fiscal y socialmente progresiva. En lo que sigue, intentaremos esbozar un ejemplo de una medida de este tipo aplicada al transporte: la reducción del peso y la potencia de los coches.

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El consumo energético de un vehículo -y por tanto las emisiones- es aproximadamente proporcional a dos parámetros de diseño: el peso y la potencia. Sin entrar en detalles, esto se debe a que el trabajo que debe realizar un coche consiste en vencer el rozamiento de las ruedas con el suelo -que es proporcional al peso- y la resistencia aerodinámica, que crece con la sección frontal (determinada por el tamaño que, de nuevo, es proporcional al peso) y la velocidad. Por otra parte, una potencia mayor implica que el coche deberá circular a velocidades mayores o con marchas más cortas que son, en general, menos eficientes. Así, según un informe realizado por el MIT (ver figura 1), el consumo y el tamaño de la flota de coches vendidos en EEUU en 2005 dependía linealmente del peso de manera que cada 100 kg de peso añadidos suponían un incremento del 0.69 l/100 km en el consumo de combustible. Otras fuentes señalan que un incremento de peso de 50-200 kg produce un aumento del consumo del 5-9%. Similarmente, un informe más reciente de la Agencia Medioambiental Europea calculaba el consumo del parque de vehículos en función de su potencia media en diversos países de la Unión Europea y de nuevo vemos cómo aparece una tendencia casi lineal entre ambos (ver figura 2). A pesar de que el cambio climático es bien conocido desde hace más de tres décadas, la tendencia general en ese tiempo ha sido a aumentar considerablemente tanto el peso como la potencia media de las flotas de vehículos. Por ejemplo, en el caso de España, el coche medio pesaba en 2007 1400 kg, frente a los 1000 kg de 1990 (y desde entonces se ha mantenido aproximadamente estable). Como ejemplo paradigmático, en los últimos cinco o diez años está empezando a cobrar una importancia fundamental el crecimiento de las ventas de los coches conocidos como SUV (Sport Utility Vehicle), que tienen un peso y un tamaño considerablemente superior, así como una eficiencia considerablemente inferior, y que han supuesto la segunda mayor contribución (sólo por detrás de la generación eléctrica) al incremento de las emisiones de CO2 globales en la última década. De nuevo en el caso de España, estos vehículos -que suponían una fracción prácticamente despreciable en 2010- supusieron casi la mitad de las matriculaciones en 2019 y ya suponen aproximadamente un 10% del parque en circulación. Sin embargo, antes de discutir si es posible revertir estas tendencias es interesante comprobar que no siempre han estado presentes.

Como se puede ver en la figura 3, la relación entre peso, potencia y eficiencia de los vehículos ha venido determinada durante el último medio siglo por el precio del petróleo, así como por las regulaciones políticas relacionadas y por la introducción de limitaciones a las emisiones. Podemos distinguir tres fases bien diferenciadas en la figura, en la que las curvas de la izquierda siguen con cierto retraso a las de la derecha: en primer lugar una fase asociada a la crisis del petróleo de los 70 en las que el incremento del precio del petróleo -insólito hasta aquel momento y que llegó a causar serios problemas de suministro- junto con una serie de políticas de ahorro de combustible impulsadas por los gobiernos de la época (como la CAFE en EEUU) obligaron a la industria a reducir sustancialmente el consumo de los modelos a la venta. Así, podemos ver como en apenas cinco años se logró un dramático aumento medio en la eficiencia de los coches del 60%. Este aumento en la eficiencia fue el resultado combinado de diversos factores, pero principalmente a una reducción del peso y la potencia de los coches tanto como resultado de cambios generales en el diseño (como el paso de estructura convencional a monocasco) como a una reducción general del tamaño. Una vez el precio del petróleo volvió a caer a comienzos de los 80, esta tendencia se estabilizó primero, y se invirtió después, con el peso y la potencia volviendo a crecer de manera sostenida. Finalmente, a partir de 2000, y coincidiendo con el repunte del precio del petróleo (causado por el aumento de la demanda global y otros factores como la invasión de Irak), el peso de los coches ha permanecido estancado y su eficiencia ha vuelto a crecer considerablemente, a pesar de que la tendencia al alza en la potencia ha continuado. Otro factor que ha contribuido a este cambio de tendencia ha sido la introducción de las primeras legislaciones destinadas a reducir las emisiones por motivos climáticos, como el Reglamento (CE) Nº 443/2009, que introdujo límites máximos a las emisiones de CO2 los turismos en la UE. Resulta interesante señalar que en el periodo 1985-2005 la eficiencia de los coches no disminuyó sustancialmente a pesar del aumento del peso y potencia, y que desde entonces ha aumentado considerablemente (aunque nunca al ritmo que experimentó en los 70) ya que se trata de un caso de manual de la paradoja de Jevons: así como en los años 70 el desarrollo se centró principalmente en reducir el consumo, a partir de entonces los aumentos en eficiencia fueron destinados principalmente a compensar el aumento de peso y potencia. Así, por ejemplo, la introducción de elementos que permitían reducir el tamaño de los motores (como los compresores de los turbodiésel) se ha utilizado generalmente para aumentar la potencia manteniendo el peso en lugar de para reducir las emisiones manteniendo constantes las prestaciones. Esto se aprecia claramente en la figura 4, en la que se ven nítidamente las distintas fases en la evolución de consumo y prestaciones de los coches vendidos en el periodo 1975-2006. Del mismo modo, a pesar de que en las últimas décadas se han producido avances en la introducción de materiales más ligeros en los coches (típicamente aluminio y plástico en sustitución de componentes de acero), estas mejoras no han ido destinadas a disminuir el peso de los coches -que, como ya hemos visto, ha crecido o se ha mantenido constante- sino para cancelar el efecto en la eficiencia del aumento de su tamaño.

Aunque puede resultar desalentador comprobar que las compañías automovilísticas han estado empleando el desarrollo tecnológico de manera claramente subóptima desde el punto de vista climático, estos datos dan motivos muy importantes para el optimismo. En primer lugar, nos indica que existe una medida técnica muy sencilla para reducir las emisiones: simplemente con reducir el tamaño y los caballos de potencia promedio de los turismos al de los de los coches a la venta en 1980 (lo que tampoco parece precisamente una medida de racionamiento postapocalíptica), el consumo de combustible disminuiría tremendamente. De hecho, si esto se combinara con las mejoras en materiales y en reducción de motores, así como en cambios generales de diseño destinados a optimizar la reducción de peso, coches de tamaños similares a los de 1980 (aunque conservando la mayoría de las prestaciones modernas como elementos de seguridad, climatización, electrónica, etc.) podrían pesar hoy hasta un 20% menos que entonces[4]. En el caso de España, por ejemplo, esto supondría pasar de 1400 a 800 kg en promedio, lo que tomando el ajuste lineal de la figura 1, supondría una reducción del 38% en las emisiones de los coches, o de un 5,6% de las emisiones totales de 2017 (por poner esta cifra en perspectiva, eso es más de la mitad de lo que se lograría cerrando todas las centrales de carbón del país). Estas reducciones podrían acelerarse si se implementaran medidas que gravaran seriamente la matriculación de los coches de mayor peso y potencia (como los SUV, todoterrenos y deportivos), que tienen valores muy por encima del promedio y lastran la eficiencia media del parque. Además, sería conveniente modificar la estructura de los objetivos de emisiones para fabricantes tal y como está definida en la legislación europea, ya que en la actualidad las emisiones medias que se permite a la flota de vehículos de un fabricante aumenta con el peso medio de esta premiando a efectos prácticos a aquellos que optan por seguir aumentando el tamaño de los coches que fabrican. Así, por ejemplo, el objetivo de 2017 para Hyundai Assan -con una media de peso inferior a 1100 kg por vehículo- fue de 115 gCO2/km, mientas que para Volvo -con un peso medio de 1750 kg- ascendía a 146 gCO2/km.

Este enfoque tendría ventajas tanto desde la perspectiva técnica como desde la social: por un lado, permitiría lanzar un programa de reducción de emisiones en el transporte con efecto inmediato y un potencial de implementación muy rápido. Atendiendo al ejemplo de los años 70, podemos ver cómo una combinación de incentivos económicos y cambios en la regulación lograron que la industria cambiara radicalmente su comportamiento en un plazo de apenas cinco años (todo ello en país poco sospechoso de intervencionismo autoritario como EE.UU.), de modo que parece razonable plantear unos ritmos similares para una transición de estas características. Por ejemplo, en un paquete de medidas por la emergencia climática propuesto recientemente por el Observatorio Crítico de la Energía se proponía una senda realista de introducción de este tipo de medidas que redujera el peso de la mitad del parque de automóviles en 2030, retirando al mismo tiempo de circulación los modelos más pesados, lo que llevaría a reducciones en las emisiones globales en torno al 2,5% del total de 2017. Por otro lado, desde una perspectiva más social, estas reducciones serían acumulables en principio a las alcanzables mediante la electrificación (un coche eléctrico pequeño también consume menos energía que uno grande), pero tendrían la ventaja de aplicarse a todo el ciclo de vida del vehículo puesto que supondrían una reducción de consumo de materiales y energía equivalentes a la disminución de peso en todas sus fases (y no sólo en la de desplazamiento, como en el caso del vehículo eléctrico). Además, aunque no modificaría el modelo de movilidad actual centrado en el vehículo privado (lo que, por otra parte, permite la implantación de esta medida a corto plazo), sí que permitiría transmitir el mensaje de que ese modelo ha comenzado a ser desechado y que sólo se mantendrá en la medida en que reduzca sus emisiones todo lo que sea posible técnicamente y únicamente durante el tiempo que sea necesario para llevar a cabo las transformaciones de fondo necesarias para sustituirlo por otro centrado en el transporte público y en una reducción de la movilidad. Sin embargo, quizá la ventaja más importante de este planteamiento es que permitiría vertebrar la transición del sector del transporte mediante un discurso netamente progresista y redistributivo: a diferencia de lo que sucede de manera general con las emisiones, hay una correlación clara entre el tamaño y la potencia de un vehículo y su gama, y por tanto con la renta de sus compradores e incluso, en términos de bienes posicionales, con el prestigio social que les proporcionan. Así pues, incluir de forma decisiva el peso y los caballos de los vehículos junto con las emisiones en las medidas de transición (reformas fiscales, restricciones de circulación, planes RENOVE, etc.), incluyendo políticas específicas que desincentiven la compra de los vehículos de mayor tamaño y cilindrada[5], permitiría distribuir la carga económica de la transición de manera proporcional al nivel de renta. Así, en un contexto general en el que se tratara de modificar a medio plazo el urbanismo o los hábitos de movilidad generales, los sectores populares sin recursos para cambiar de residencia o adquirir un coche eléctrico seguirían teniendo la opción de elegir coches convencionales pequeños y de alta eficiencia, que pasarían a estar parcialmente financiado (en concepto de reducción fiscal en los impuestos de matriculación y circulación) por aquellos individuos de alto poder adquisitivo que decidieran adquirir vehículos de gran cilindrada y consumo.

La transición justa es ante todo un imperativo moral y político para aquellos que buscamos que la crisis climática sea una palanca con la que construir sociedades más democráticas e igualitarias -o cuando menos, impedir que se termine utilizando como una doctrina del shock para apuntalar la actual deriva autoritaria de la hegemonía neoliberal. Sin embargo, y esto es lo más crítico, es también la condición de posibilidad para cualquier transición que no aspire a imponerse mediante el uso más descarnado de la fuerza: reducir sustancialmente el consumo general de energía y materiales -algo que será necesario al menos en cierta medida a medio plazo- traerá la necesidad de cambios sociales que sólo podrán implantarse mediante culturales muy profundos.

4El automóvil privado, con su abolición prometeica de la distancia física y su imagen de libertad individual y prestigio social, erigida sobre casi un siglo de consumo de masas, es por ello un paradigma del problema global: por un lado, resulta imprescindible reducir sustancialmente el consumo energético relacionado con el modelo de movilidad que impone. Por otro, nuestras sociedades no sólo han desarrollado una verdadera dependencia estructural de su uso, sino que en el plano cultural el coche constituye un potente símbolo de progreso social y bienestar material. Así pues, para avanzar en la descarbonización será necesario encontrar caminos -que a menudo no han sido demasiado explorados hasta ahora- que permitan alcanzar reducciones significativas de emisiones de una manera que sea aceptable tanto material como culturalmente para una mayoría social. Empezar eliminando los privilegios de los más ricos, y ajustando el consumo de nuestras sociedades al mínimo necesario para mantener el estado del bienestar mientras se acometen los cambios de fondo -que requerirán inevitablemente más tiempo- parece un buen principio para lograrlo.

 

[1] El informe “Las cuentas ecológicas del transporte” da cifras muy ilustrativas en de ese incremento. Por ejemplo, en España, de 1992 a 2007 el desplazamiento diario interno promedio por habitante pasó de 24,8 a 41,6 km. Aún más espectacular fue el incremento de los recorridos internacionales, que pasaron de 3,5 a 7,9 km diarios.

[2] Una sociedad es sostenible en sentido fuerte cuando todos los requisitos para su existencia se mantienen en términos físicos y no sólo económicos. Esta definición se contrapone con la de sostenibilidad en sentido débil – que es la que frecuentemente suele emplearse en círculos de discusión económica – considera suficiente que el aumento de capital (el ahorro) compense la degradación ambiental.

[3] Algunos ejemplos de este tipo de propuestas son la renta de carbono, que ya ha sido puesta en marcha en varios países, o en un plano más hipotético el presupuesto personal de carbono.

[4] Respecto a la seguridad, el peso de un coche es relevante principalmente en una colisión entre varios vehículos, ya que, al intercambiar momento lineal en la colisión, la deceleración que sufre cada coche es inversamente proporcional a su peso. Esto significa que si dos coches que chocan tienen los mismos sistemas de seguridad, a mayor diferencia de peso, más seguro es el coche más pesado, pero también más mortífera es la colisión para el coche más ligero. En otro tipo de accidentes el peso del coche no aumenta significativamente la seguridad e incluso puede reducirla, como sucede con los SUV, que son más peligrosos que los coches convencionales debido, por ejemplo, a su mayor tendencia a volcar. Así, hacer decrecer el peso medio de la flota no empeoraría la seguridad vial para los conductores, y sí mejoraría sustancialmente la de peatones y ciclistas, cuya mortalidad en un accidente aumenta dramáticamente con el peso y el tamaño del coche involucrado.

[5] Este tipo de medidas probablemente deberían incluir excepciones bien justificadas para colectivos que sí tengan una necesidad objetiva de vehículos de estas características, sea por motivos profesionales (una furgoneta de reparto para una empresa) o de residencia (un todoterreno en zonas rurales).