Radiografías de la “recuperación” (III) Una política industrial activa para un crecimiento diferente

Nacho Álvarez (Profesor en la UAM) y Jorge Uxó (Profesor en la UCLM). Artículo publicado en CTXT, 20/12/2017.

 

Nuestros dos artículos anteriores en esta serie de “radiografías de la recuperación” (aquí y aquí) han dejado un mensaje claro: el crecimiento económico que España está registrando desde 2014 no está generando “progreso social”. No consigue mejorar de una forma sustancial la situación de la mayoría, y la elevada desigualdad se ha instalado como una “característica estructural” de nuestra sociedad. La precariedad del empleo que se está creando, la devaluación salarial y la disminución de la capacidad distributiva de las políticas públicas –por los recortes llevados a cabo en los años anteriores– explican en buena medida estos resultados. Por ello, proponíamos en dichos artículos algunas medidas orientadas a mejorar la calidad del empleo, promover el crecimiento de los salarios y disminuir la desigualdad.

En este artículo queremos ampliar nuestra radiografía de la situación económica actual con tres nuevas ideas. En primer lugar, España crece, pero no por el “éxito” de las políticas de austeridad. En segundo lugar, estas políticas no han alumbrado un “nuevo modelo” de crecimiento. En tercer lugar, España requiere transformar la forma que tiene de crecer, y esto sólo puede lograrse con una política industrial que potencie activamente algunos sectores estratégicos.

El crecimiento no se deriva de las políticas de austeridad y devaluación salarial

Es de sobra conocido y generalmente aceptado que los recortes fiscales y salariales prolongaron innecesariamente la crisis, al reforzar sus efectos depresivos. Fue precisamente su implementación lo que provocó la segunda recesión (2011-2013) por la reducción de la demanda interna. Se ha comprobado que la hipótesis de la “austeridad expansiva” era falsa.

A pesar de esto, sus partidarios siguen presentando el crecimiento actual como la prueba del “éxito” de este modelo de política económica, argumentando que los recortes fiscales y las “reformas estructurales” han mejorado nuestra competitividad, y que esto ha dado lugar a un modelo de crecimiento más robusto y basado en la fortaleza de las exportaciones.

Sin embargo, esta interpretación no se corresponde con la realidad. La austeridad fiscal no fue lo que consiguió frenar la subida de la prima de riesgo española, que se elevó en 400 puntos básicos entre mediados de 2010 y mediados de 2012, a pesar de los intensos recortes del periodo. No fue hasta el verano de 2012, cuando se produjo la intervención del Banco Central Europeo (BCE) anunciando su programa de compra de bonos, cuando la prima de riesgo efectivamente comenzó a reducirse y se restableció la financiación.

Por otro lado, la devaluación salarial y la reducción de los costes laborales unitarios sólo se han trasladado de forma muy parcial a los precios de las exportaciones. Entre 2009 y 2016, el tipo de cambio efectivo real de la economía española se depreció un 15%, pero si lo medimos utilizando los precios finales de las exportaciones –de los que de verdad depende la competitividad precio– esta mejora fue sólo del 4%.

De hecho, el principal motor del crecimiento del PIB desde 2014 ha sido la demanda interna, no la demanda externa (gráfico 1). La demanda externa tiene un comportamiento muy anticíclico en España, por la elevada elasticidad renta de sus importaciones (especialmente, bienes de capital y energía). Por ello, la contribución de las exportaciones netas al crecimiento fue particularmente positiva durante los años de la recesión, pero esto se debió al hundimiento de las importaciones, y no a un cambio de tendencia de las exportaciones derivado de aumentos de la competitividad (gráfico 2). En este mismo gráfico vemos que, si bien la recuperación de las exportaciones es una noticia muy positiva, su tasa de crecimiento en los últimos años es prácticamente igual a la registrada en el anterior periodo de expansión. Por eso mismo, el aumento de su peso en el PIB se explica principalmente por el desplome de la demanda interna, que de hecho sigue siendo inferior a 2007.

Gráfico 1. Contribuciones al Crecimiento del PIB real.

Fuente: Ameco

Gráfico 2. Exportaciones e importaciones . (1999q4=100) precios corrientes

Fuente: Eurostat

  Finalmente, el mantenimiento de un saldo positivo de las exportaciones netas durante el periodo 2015-2017, a la vez que la economía crece a tasas elevadas, no se explica por un “cambio de modelo”. Se explica principalmente por la intensa caída durante este periodo de los precios del petróleo y, en menor medida, por el comportamiento del sector turístico. Si los precios del petróleo fueran hoy los mismos que eran en 2014, el saldo de las exportaciones netas volvería a ser negativo (como tradicionalmente ha sucedido en todas las fases expansivas).

 

¿Cambio de modelo productivo? Ni está, ni se le espera

La retórica de las “reformas estructurales” aplicadas durante los años de crisis nos dice que éstas han propiciado un cambio de modelo de crecimiento. Como pruebas, se esgrime no solo el mayor peso de las exportaciones, sino que la productividad del conjunto de la economía es mayor (producimos lo mismo con dos millones de empleos equivalentes a tiempo completo menos, y con casi un 10% menos de horas trabajadas).

Sin embargo, la mejora de la productividad (medida aquí como el valor añadido bruto por hora trabajada) se produjo en los años de la crisis (2008-2013), cuando aumentó a una media anual del 2,5%. No obstante, fue una mejora espuria: se derivó fundamentalmente de la fuerte destrucción de empleo en el sector de la construcción como consecuencia del pinchazo de la burbuja inmobiliaria, y también en las manufacturas. Desde 2014, cuando se ha recuperado el crecimiento y la creación de empleo, el crecimiento de la productividad ha vuelto a ralentizarse hasta el 0,8% de media.

Como se ve en el gráfico 3, este menor peso de la construcción en el PIB es el cambio más importante que se registra en la estructura de la oferta productiva en la última década. Las manufacturas también pierden 0,6 puntos porcentuales de peso en el PIB. El lugar de estos dos sectores lo han ocupado los servicios relacionados con el comercio, el transporte y la hostelería (cuya importancia relativa aumenta 1,6 puntos) además de otros servicios profesionales, administración pública y educación y sanidad.

En este gráfico hemos representado en color negro los sectores cuya productividad es superior a la media (industria; servicios de información y comunicaciones; finanzas y seguros; actividades inmobiliarias) y en blanco los que, por el contrario, registran niveles de productividad por debajo de la media (agricultura; construcción; resto de servicios). Esto nos permite comprobar que el crecimiento económico que se está registrando desde 2014 no se caracteriza en absoluto por un desplazamiento hacia sectores más productivos.

En 2007 los sectores que tenían una productividad por encima de la media representaban el 36,8% de toda la producción que se generaba en España. Tras la crisis, el desplome de la construcción (perdió 5,5 puntos porcentuales del VAB) hizo que el peso de estos sectores se elevase hasta el 37,8%, a pesar de que el peso relativo de las manufacturas en el PIB también se redujo en 1,5 puntos. Desde 2014, sin embargo, el peso de los sectores de productividad por encima de la media ha vuelto a disminuir, hasta situarse en el 37,1%, debido a que el crecimiento económico se ha concentrado en las ramas con menor productividad (comercio, transporte, hostelería y turismo).

Respecto a los sectores que tienen mayor productividad, aunque la industria ha recuperado parte de su peso en el PIB, aún no ha recuperado la importancia relativa anterior a la crisis. Además, otras ramas más productivas de los servicios como las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), representan ahora un porcentaje inferior de la producción.

Los sectores representados en negro tienen una productividad superior a la media, y los sectores representados en blanco una productividad inferior a la media.

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Fuente: Contabilidad Nacional Trimestral de España, INE

En su último informe sobre la economía española, el FMI también señalaba esta concentración de la creación de empleo en aquellas ramas que tienen una menor productividad que la media. Si nos fijamos en las horas trabajadas, los sectores más productivos concentraban en 2007 el 19,8% de las horas trabajadas, y este porcentaje se había reducido hasta el 18,9% en 2013. Desde entonces, este porcentaje apenas ha variado, y en 2017 se situó en el 18,8%. En los últimos cuatro años, el 82% del aumento de las horas trabajadas se ha concentrado en los sectores con productividad inferior a la media.

Otra segunda característica de los nuevos empleos creados que el FMI apunta es que solo una cuarta parte requieren cualificaciones superiores, y la gran mayoría únicamente habilidades bajas o medias. Esta realidad confirma que el periodo de “recuperación” no está suponiendo un “cambio de modelo productivo” que redirija la producción hacia aquellos sectores más productivos.  Así, nuestra estructura productiva se concentra en un tipo de ocupaciones muy por debajo de las cualificaciones de quienes entran en el mercado de trabajo: un 27% de la población ocupada en España está cualificada para realizar tareas de un nivel superior a las que actualmente desempeña, lo que provoca una grave ineficiencia en la asignación de los recursos.

Mirando ahora al sector exterior, el gráfico 4 refleja que el contenido tecnológico de las exportaciones de bienes tampoco se ha incrementado, sino que ha aumentado el peso de las ramas con bajo contenido tecnológico. Esto supone que, en todo caso, la especialización comercial se está trasladando hacia sectores con menor potencial de crecimiento y menor valor añadido.

 

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Fuente: Aduanas

¿Cómo transformar el crecimiento para ganar el futuro para la mayoría?

Resumiendo, lo que hasta ahora hemos visto es que las políticas de austeridad fiscal y devaluación salarial aplicadas durante la crisis no son el origen del crecimiento actual, han debilitado los vínculos entre ese crecimiento y el progreso social –agudizando rasgos como la precariedad laboral o una distribución regresiva de la renta–, y tampoco ha propiciado el tránsito hacia sectores más productivos. No se trata solo de crecer, sino de hacerlo de una forma virtuosa, y a lo que estamos asistiendo, por el contrario, es a la “recuperación del viejo modelo”.

La necesidad de este “cambio de modelo productivo” es ya un lugar común, una manida declaración de principios, compartida desde hace décadas y desde ámbitos muy distintos, pero nunca llega a materializarse. Por ello, es necesario proponer medidas distintas, una vez que se ha demostrado fallida la idea de que las “reformas estructurales orientadas al mercado”, por sí solas, pueden catalizar ese cambio.

Nosotros queremos defender un programa de política industrial que, involucrando de forma colaborativa al sector público y al sector privado, impulsen el cambio en una dirección socialmente deseable mediante medidas como las propuestas por la economista Mariana Mazzucato, entre otras. Una política industrial activa y también “focalizada”, frente a las tradicionales políticas generalistas u horizontales.

Esto significa establecer prioridades, en dos sentidos: elegir algunos sectores que puedan actuar como catalizadores de la transformación del modelo productivo, y adoptar activamente medidas específicas para impulsarlos. Como escribían recientemente los economistas italianos M. Pianta, M. Lucchese y L. Nascia, lo que caracteriza a la política industrial es que “puede conducir la evolución de la economía hacia actividades que son deseables en términos económicos (mejorando la eficiencia), en términos sociales (atendiendo necesidades y reduciendo la desigualdad), en términos ambientales (asegurando la sostenibilidad y previniendo el cambio climático) y en términos políticos (protegiendo intereses nacionales y europeos clave). Las políticas públicas pueden aumentar los recursos disponibles y favorecer el crecimiento de empresas y sectores caracterizados por fuertes procesos de aprendizaje, cambio técnico, incrementos de productividad, economías de escala, internacionalización y rápido crecimiento de su demanda”.

En este nuevo contexto de selección y acción positiva, nos atrevemos a señalar tres ideas fundamentales que debe tener este proyecto de transformación del crecimiento para garantizar la mejora de la eficiencia y los intereses de la mayoría social: debe promover un crecimiento verde, debe ser un crecimiento morado y debe garantizar un desarrollo del proceso de digitalización.

* Un crecimiento verde. Esto significa que la acción contra el cambio climático y a favor de la sostenibilidad debe ser un elemento central de toda la estrategia de crecimiento de la economía española. Aunque este objetivo tiene un carácter transversal, los planes de “transición energética” son los que representan de forma más nítida este contenido “verde”.

Un buen ejemplo es la propuesta formulada para España por el economista Robert Pollin, centrada en un programa de inversiones públicas y privadas equivalente al 1,5% del PIB durante 20 años. Estas inversiones estarían orientadas tanto al aumento de la eficiencia energética (revisión de los edificios, mejora de la red eléctrica, transporte público, medidas de ahorro energético en la industria) como a la sustitución del consumo de energía proveniente de combustibles fósiles y de centrales nucleares, por energía procedente de fuentes limpias y renovables. Estos planes generarían tres tipos de beneficios: una drástica reducción en la emisión de CO2; una disminución muy sustancial de las importaciones de energías fósiles, reduciendo la dependencia exterior de nuestra economía; y la creación de empleo, relacionado tanto con la construcción (rehabilitación de edificios, infraestructuras para las nuevas energías) y las industrias auxiliares, como con un sector más cualificado relacionado con la ingeniería y la innovación.

* Un crecimiento morado. La nueva estrategia de crecimiento debe tener también una clara dimensión de género, por dos razones. Primero, porque si de verdad queremos un crecimiento inclusivo, no podemos continuar con un modelo que trata de manera desigual a la mitad de la población (menores salarios y peores carreras profesionales, largas jornadas de trabajo –remunerado y no remunerado–, así como menores prestaciones sociales). Segundo, porque esta discriminación tiene también efectos negativos desde el punto de vista colectivo.

Un ejemplo es la “crisis de los cuidados”, o la incapacidad de nuestra actual organización social para atender de forma adecuada la creciente demanda de servicios relacionados con los cuidados personales. Otro ejemplo es la menor tasa de participación laboral de las mujeres, asociada también en gran medida a un sistema de cuidados que descansa fundamentalmente sobre las familias (frente a un sistema de garantía pública) y sobre las mujeres (frente a una responsabilidad paritaria).

Este eje morado de la nueva estrategia de crecimiento que proponemos debería centrarse, por tanto, en el desarrollo de un sistema público de atención a los cuidados –con importantes efectos positivos sobre el empleo–, en la introducción de otras medidas que faciliten la integración laboral de las mujeres (jornadas a tiempo completo más cortas y eliminación de los incentivos a la contratación a tiempo parcial; permisos de maternidad y paternidad iguales e intransferibles) y en la adopción de aquellas políticas necesarias para eliminar la discriminación de las mujeres una vez que se incorporan al mercado laboral.

* Gobernar la digitalización en favor de la mayoría. El proceso de digitalización va a ser de gran influencia en la evolución futura de la economía y la sociedad. Hablamos de “gobernar la digitalización” por dos motivos. En primer lugar, no cabe esperar que este desplazamiento desde las actividades más tradicionales hacia otras caracterizadas por un mayor contenido tecnológico –sin duda, una mejor alternativa que la actual de seguir compitiendo con bajos costes salariales– se produzca “espontáneamente” por el mercado sin una implicación efectiva del “Estado emprendedor”. Pero, además, es necesario “gobernar la digitalización” porque tampoco es seguro que este proceso sea socialmente neutro si no se adoptan las medidas necesarias.

Por su propia definición, las innovaciones tecnológicas producen, si no se asegura un aumento de la demanda agregada que garantice mayores niveles de producción, una reducción de la demanda de trabajo. En el caso de la digitalización, además, esto tiene la complicación adicional de que seguramente afectará de forma especial a determinadas ocupaciones (y niveles de formación). Como muestra el ejemplo de la globalización –proceso que ha sido gobernado fundamentalmente por el mercado– son necesarias políticas activas que aseguren la aparición de otros empleos en sectores diferentes (transición energética, cuidados personales) o que, alternativamente, propicien un nuevo impulso al proceso histórico de reducción de jornada. En definitiva, medidas que eviten la aparición de grupos de excluidos laborales sin recursos (“perdedores de la digitalización”).

Por último, la forma que está adoptando el actual proceso de digitalización apunta a otros dos riesgos a evitar. En primer lugar,  una parte importante de los trabajadores de la nueva “economía de plataformas” ha visto como se precarizaban enormemente sus condiciones de trabajo (erosionándose los salarios, o haciéndose pasar por acuerdos mercantiles entre empresas y autónomos lo que no son sino relaciones laborales en un entorno de nuevas posibilidades tecnológicas). En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, las rentas salariales profundizan su desconexión de los aumentos de productividad y no se benefician de dicha dinámica.

En el próximo artículo de la serie nos ocuparemos de concretar más estos tres aspectos del nuevo patrón de crecimiento que en nuestra opinión necesita España, que aquí solo hemos apuntado, y que la actual “recuperación” no está propiciando.