Gobernar la innovación

Victòria Alsina. Doctora en Ciencias Políticas y de la Administración especializada en gobernanza colaborativa e innovación pública. Actualmente es Faculty Associate en la Harvard Kennedy School y Senior Fellow en el Governance Lab de la New York University. 

Eduardo González de Molina. Politólogo y sociólogo especializado en políticas públicas y sociales. Trabajó como asesor técnico en la Dirección de Planificación e Innovación del Ayuntamiento de Barcelona y como técnico de investigación en el JHU-UPF Public Policy Center. 

Daniel Vila. Economista especializado en finanzas y contabilidad. Catedrático de Instituto en Administración de Empresa, cofundador de Attac en España y miembro del Círculo 3E (Economía, Ecología y Energía) de Podemos.  

Artículo publicado en CTXT, 24/1/2018.

Podría parecer que el título de este artículo incurre en una contradicción en sus términos, en tanto la visión mainstream del proceso de innovación le asigna al gobierno ―siempre burocrático, ineficiente e incapaz de “tomar decisiones acertadas”― un papel residual. La innovación sería supuestamente fruto de un proceso individual, anárquico, azaroso, guiado por “visionarios” y “revolucionarios” emprendedores privados que arriesgan sus fondos para hacer realidad sus intuiciones. Al no ser planificable, la innovación sería por naturaleza ingobernable. Gobierno e innovación, por consiguiente, serían un oxímoron.

Y, sin embargo, este relato ―interesado― tiene más de mito que de realidad. La brillante y convincente economista italoamericana Mariana Mazzucato nos muestra, con evidencia empírica, que esto no es así, que históricamente ha sido exactamente lo contrario: no es cierto que el Estado haya cumplido sólo un mero papel pasivo, creador de condiciones favorables para la innovación tecnológica o, como mucho, emprendedor “de última instancia” ―corrigiendo los fallos de mercado y produciendo investigación científica básica, en una clara y nítida división del trabajo innovador―. Ha sido justo al contrario: el Estado ha sido un emprendedor de “primera instancia”, dinámico, creador de mercados nuevos y de innovaciones radicales que han transformado el conjunto de la economía, como la invención de Internet, la biotecnología, la nanotecnología. El Estado, al crear la visión, la misión y el plan de innovaciones radicales situadas en la fase de incertidumbre ―y no del mero riesgo― se convierte en el principal agente innovador, esto es: asume el liderazgo de gobernar la innovación.

Por ello, es natural que el ensayo Estado emprendedor de Mazzucato (RBA Libros) haya concitado la atención de multitud de expertos del sector público, economistas y partidos políticos. El libro ha sido ampliamente analizado y debatido en Podemos, y es lógico que referentes de esta fuerza política se hayan visto atraídos, porque plantea argumentos serios y con un lenguaje ajeno a las tradicionales herramientas conceptuales de la izquierda en el siglo XX. Además, dado que la visión de la autora refuerza el papel del Estado, la obra ha sido valorada positivamente por esta joven fuerza política ―todavía influenciada por un esquema clásico de tendencia estatista―. Sin embargo, pese a las enormes virtudes del ensayo, este encierra una serie de límites y riesgos que no debiéramos desatender.

En primer lugar, ni España ni las fuerzas progresistas españolas son el target al cual se dirige la autora. Mazzucato no interpela a nuestro país, no nos habla a nosotros, no somos su audiencia. La autora se dirige a las élites políticas y económicas del Reino Unido y Estados Unidos, para que se den cuenta del error de concepción sobre las políticas públicas de innovación que ambos países están llevando a cabo. Esta realidad exige hacer una traducción política de su análisis y sus propuestas a la realidad española, en tanto la estructura y dispositivos estatales, la trayectoria histórica en innovación y la posición en la división internacional del trabajo de nuestro país son bien distintos a los del Reino Unido y Estados Unidos.

En segundo lugar, por el objetivo final de esta obra: 1) explicar  las causas del declive de la competitividad de Estados Unidos y Reino Unido y 2) dotar a las élites políticas anglosajonas de una nueva concepción que redefine el rol del Estado en la división del trabajo innovador para recuperar la competitividad perdida frente a los países y, sobre todo, las corporaciones competidoras. Mazzucato, en el fondo, plantea con lucidez los dilemas y las tensiones sistémicas a las que se ven sometidos los Estados-nación en el marco de la globalización neoliberal, en donde el Estado se ha visto invadido por lógicas y actores incontrolables que lo habrían despojado de su soberanía efectiva y le habrían privado de su capacidad de intervención.

Si la innovación es el centro de la competencia capitalista, y de lo que se trata es de ser el ganador de esta alocada carrera económica, Mazzucato, sin mencionarlo explícitamente, plantea la urgente necesidad a EE.UU. y Reino Unido de moverse desde el Estado regulador neoclásico de tipo anglosajón ―ya no suficientemente competitivo― hacia un modelo de Estado desarrollista, cuya planificación racional e influyente mano visible no suprimiría los mercados pero sí fijaría los grandes objetivos, creando o favoreciendo sectores estratégicos a través de “la construcción de ecosistemas innovadores que lleven una asociación público-privada simbiótica y no parasitaria”.

El problema de este objetivo es que no se mueve ni un milímetro de la visión mainstream de la globalización neoliberal y de la centralidad de la competitividad como estrategia nacional del capital ―tanto en el Estado como en las corporaciones. De ahí surge el peligro de subordinar toda la dirección estratégica del gobierno a las exigencias de la rentabilidad financiera y de la competitividad asociada a ella. Por ello, las fuerzas progresistas y transformadoras, como Podemos, no pueden asumir acríticamente la estrategia de fondo de esta obra sin antes, por un lado, re-significar en clave emancipadora el concepto de competitividad ―junto al resto de conceptos que orbitan en torno a él: productividad, eficiencia, eficacia, etc.― y, por otro, disponer de una estrategia propia y autónoma sobre el papel que debe ocupar un Estado transformador en el marco de la globalización vigente.

En tercer lugar, Mazzucato argumenta que para volver sostenida y sostenible la capacidad de competición es central abordar la idea del “crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo”: inteligente porque es un crecimiento basado en la innovación tecnológica y la venta de productos con mayor valor añadido; sostenible porque el proceso innovador necesita de una fuente de financiación público-privada estable y para ello es imprescindible construir un sistema fiscal basado en la suficiencia y la equidad que impida que la reducción de la capacidad recaudatoria del Estado dañé “su capacidad para asumir su riesgo”; y, por último, inclusivo porque para que sea políticamente factible ―esto es, para que los ciudadanos vean los beneficios directos de la asunción de riesgo a cargo de sus impuestos― hay que distribuir equitativamente los frutos de la inversión, socializando los beneficios en función del riesgo real asumido por todos los actores. El problema con esta sugerente visión del crecimiento económico es que Mazzucato no realiza ninguna crítica de “los límites del crecimiento”, ni desde el punto de vista ecológico, donde la degradación medioambiental, producto del crecimiento desenfrenado, nos está llevando a un “punto de no-retorno”, ni desde el punto de vista social, pese a que el aumento de la desigualdad está en máximos históricos. En este sentido, está por ver que su interesante propuesta de que el sector público capture correctamente el beneficio producido por su inversión sea suficiente para corregir la tendencia actual. Las fuerzas emancipadoras no pueden perder de vista estas cuestiones decisivas e ineludibles.

A nuestro juicio, lo más interesante de la obra de Mazzucato es su marco conceptual y el conjunto de instrumentos e instituciones propuestos que pueden ser aplicados a otros campos de innovación (como la innovación en el sector público). Es central la idea de construir un “ecosistema de innovación simbiótico” entendido como un “liderazgo público participado que genera soluciones novedosas ―en materia de bienes, servicios y procesos― orientados a resolver necesidades sociales complejas ―que busquen mayor efectividad que las soluciones tradicionales― y que conlleven al final del camino tanto un cambio en las relaciones sociales como una generación de valor público”(1). Ecosistema innovador que requiere, para operar, instituciones de intermediación e impulso: las agencias de desarrollo e innovación pública y los laboratorios de políticas públicas. Estas instituciones se definen por ser públicas e independientes, con una misión, visión y competencias estatutariamente establecidas, con una estructura técnica potente basada en un consejo asesor de expertos y unos cuadros técnicos bien formados en cada materia. Con el objetivo de alcanzar suficiente prestigio y legitimidad como para ser, por un lado, considerados por los actores como mediadores legítimos y por el otro, atraer al mejor talento humano. Las agencias y los laboratorios deben ser entendidos como una nueva institucionalidad democrática que sirve de palanca y motor para garantizar la innovación permanente: ambas instituciones son parte del Estado emprendedor. 

En este sentido, una fuerza política como Podemos, si quiere ser hegemónica no sólo en lo discursivo sino también en lo gubernamental, debe abanderar este nuevo arte de gobierno, que algunos autores como Pascual Esteve llaman “Gobernanza Democrática”(2) y que incorpora una nueva constelación de conceptos, estrategias, instituciones y políticas: co-diseño y co-producción de políticas públicas, innovación social, políticas basadas en la evidencia, proyectos piloto, participación ciudadana, partenariados público-privados, transparencia, colaboración público-comunitaria, gestión relacional, cultura de la evaluación, etc.

Aterrizando este marco conceptual en, por ejemplo, el caso madrileño y aprovechando las próximas elecciones autonómicas como oportunidad para plasmar las anteriores críticas en propuestas políticas, la Comunidad de Madrid y el conjunto de los municipios que forman parte de ella, en especial el Ayuntamiento de la capital, deberían colocar la innovación en el centro de su proyecto. Para ello podrían partir de la búsqueda de la innovación en cuatro campos distintos: innovación económica, innovación democrática, innovación ecológica e innovación social. Siendo indiscutible el enorme potencial del binomio Ayuntamiento-Comunidad para impulsar este cambio, analicemos a continuación cómo se traduciría esto a nivel programático:

1) Un programa de gobierno que abandere la innovación económica debe construir una agencia de desarrollo e innovación económica, al estilo de la exitosa Barcelona Activa, que persiga tanto objetivos de proceso (fomentando  espacios de colaboración público-privada con organizaciones empresariales, sindicales y del tercer sector y colaborando con una red de municipios madrileños); como objetivos de resultado, que estimulen el desarrollo económico equilibrado y la cohesión territorial, incorporando el fomento estratégico de otro modelo empresarial como el cooperativo ―la democracia en la empresa―, incentivando el triple balance en las empresas: económico, ecológico y social ―en contraposición al modelo filantrópico de la RSC―, promoviendo incubadoras de startups de emprendimiento social, proveyendo de formación y asesoramiento a cooperativas y autónomos, etc. En definitiva, el fomento de la economía social y cooperativa como modelo estratégico para Podemos Madrid.

2) Un programa de gobierno que abandere la innovación democrática debe construir un laboratorio de gobernanza, es decir, una unidad especializada que forme, asesore y guíe a la administración para generar inteligencia institucional convirtiendo los datos en aprendizajes  que permitan a los dirigentes públicos gobernar a través de la evidencia empírica. Laboratorios como estos pueden servir para innovar en políticas de participación ciudadana, impulsando por ejemplo el Crowdlaw, una nueva política de participación que ha desarrollado uno de los centros de innovación democrática más potentes del mundo: el Governance Lab de la New York University. Este centro, dirigido por Beth Noveck, propone incorporar la participación de la ciudadanía en todas las fases del proceso de toma de decisiones, tanto en la esfera legislativa como en la ejecutiva, con el objetivo de aumentar el compromiso de los ciudadanos para mejorar la calidad, la efectividad y la legitimidad de la democracia. En síntesis, impulsar políticas públicas innovadoras en participación ciudadana es la concreción del mandato político de las plazas, parte fundante del ADN de Podemos.

3) Un programa de gobierno que abandere la innovación ecológica debe construir una agencia de innovación ecológica, con un potente equipo de I+D que actúe en colaboración con el sector privado y el espacio universitario madrileño, para desarrollar energía fotovoltaica, no solo produciendo y comercializando energías renovables sino incentivando además la demanda de energías limpias, como la solar, ayudando a “convertir Madrid en la capital europea de la energía solar” como sugiere Estrada. Una agencia de innovación ecológica madrileña tendría en su agenda el fomento de la economía circular, la innovación en gestión de residuos y el impulso de la eficiencia energética. La capacidad real de aumentar la soberanía energética limpia y de diversificar nuestro mix energético convierte a esta política no en una opción, sino en una obligación si queremos preservar nuestro planeta.

4) Un programa de gobierno que abandere la innovación social debe construir un laboratorio de políticas sociales, que (al igual que con la innovación democrática) sirva de think tank de la administración. Esta unidad especializada en análisis de datos tendría como objetivo la mejora de las políticas sociales de reducción de la pobreza y la desigualdad, el impulso de la innovación en el modelo de los servicios sociales, la promoción de la contratación con cláusulas sociales, el fomento de la colaboración socio-sanitaria y, sobre todo, los experimentos de políticas sociales innovadoras como el Housing First ―modelo de atención al sinhogarismo― o la Renta Básica Incondicional, como ya se está haciendo en otros países europeos, o sin ir más lejos, el experimento del B-MINCOME en Barcelona. Podemos debe demostrar que otras políticas sociales no solo son posibles sino que son más eficientes.

En definitiva, rumbo a 2019 Podemos no solo debe construir un discurso atractivo que constituya una nueva voluntad colectiva, sino que debe ofrecer un proyecto político sólido a la altura de los tiempos, generando un nuevo arte de gobierno vanguardista en lugar de incrementalista(3), y creando una administración innovadora en vez de reproductora(4): la fórmula concreta de construir un Estado emprendedor en Madrid debería ser un objetivo prioritario.

NOTAS

(1) Conejero, E. y Redondo J. C. (2016): “La innovación social desde el ámbito público: Conceptos, experiencias y obstáculos”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Nueva Época – N.15, enero-junio 2016.

(2) Pascual Esteve, J. M (2011): El papel de la ciudadanía en el auge y decadencia de las ciudades. El fin del gerencialismo o la recuperación de lo público y sus actores. Barcelona: Tirant lo Blanch

(3) Un gobierno incrementalista es un gobierno que no cambia el núcleo de las políticas públicas y los modelos de gestión de gobiernos anteriores y simplemente sube impuestos para incrementar partidas presupuestas reordenando si acaso las prioridades.

(4) Una administración reproductora es una administración que reproduce los mismos esquemas de provisión de servicios y modelos de gestión que reproducen el status quo actual y por tanto siendo incapaz de innovar ni de transformar la realidad.