Impuestos: algunos apuntes para el debate. Parte I.

Iván Ayala, profesor de la URJC, miembro de econoNuestra

Cuando Günter Dryer entró en la tumba del rey Scorpio I, de entre 3.300 y 3.200 años de antigüedad, no se imaginaba la importancia que podía llegar a tener su descubrimiento. Encontró en unos pequeños sellos de terracota unos símbolos que formaban sílabas con jeroglíficos. Estos sellos son la forma más antigua de escritura que conocemos. Pero no sólo eso, también son la forma más antigua de impuestos que conocemos, pues representaban recibos de pagos al rey de lino y aceite, asociados a nombres de las personas e instituciones que hacían efectivo el pago. Es posible por tanto que la aparición de la escritura -uno de los mayores avances de la humanidad- estuviera ligada a la aparición de los impuestos y a la necesidad de registrar esos pagos.

No es casualidad que los impuestos -y la escritura- aparecieran en el primer gran estado centralizado de la humanidad, porque los impuestos están ligados a la civilización como así lo confirman los descubrimientos desde Mesopotamia (2500 AC) al imperio Inca (casi 4000 años después y 3000 km. alejados), China (Confucio estableció los preceptos de tributación ideal sobre el 500AC) o la Grecia Antigua (500 AC). Los pagos a una autoridad central emergen a medida que las sociedades se vuelven complejas y el poder que las estructuraba necesita generar fuentes de ingresos para financiar las instituciones que servían de ancla social. No se conoce civilización alguna que no haya tenido alguna forma impositiva y, tal y como describe Charles Adams en su famoso libro, los impuestos han sido y son la gasolina de la civilización. La piedra Rosetta de hecho, puede ser la primera amnistía fiscal registrada de la historia (concedida a los clérigos…).

El sistema fiscal es espejo del devenir de la historia y reflejo en cada época y región de la pulsión política del momento. Incluso hay casos en los que un impuesto determina la historia de un país. Así fue el caso de EEUU y la lucha entre la entonces colonia y la metrópoli a raíz de una serie de leyes impositivas sobre el té y las famosas Intolerable Acts, que desencadenaron unas revueltas que culminaron en la revolución americana –y en la aparición del Boston Tea Party. No obstante, al contrario de lo que algunos analistas apuntan, las sociedades no se rebelan contra los impuestos, pues éstos nunca han sido la fuente original de conflicto. Las revueltas, rebeliones y demás avatares de la historia que se arremolinan en torno a los impuestos no son sino el reflejo de un conflicto entre un estado y su legitimación política en la población que gobierna. El impuesto es el instrumento del orden social que se quiere cambiar. Incluso en EEUU, los colonos norteamericanos no se oponían a los impuestos, sino que reclamaban que los tributos no fueran determinados a miles de kilómetros de distancia en Westminster, sino en los parlamentos norteamericanos, de ahí que se acuñara la famosa frase “no taxation without representation”. Así reza en uno de los documentos históricos más importantes al respecto, las resoluciones aprobadas del parlamento de Virgina que fueron ampliamente difundidas y copiadas por otros parlamentos norteamericanos donde la Asamblea General de la colonia establecía que, junto con su majestad:

“(…) tiene el poder exclusive para recaudar tasas e impuestos a los habitantes de esta colonia [de forma que] cualquier intento de suplantar dicho poder (…) es ilegal”

 Si hubieran estado en contra de los impuestos, el pueblo hubiera clamado simplemente “no taxation”. Pero no fue el caso. Estaría bien que repasase estas actas el actual entorno del Tea Party que están popularizando lo de “los impuestos son un robo”.

A medida que las sociedades se transforman, los sistemas tributarios también lo hacen a la par que se modifica la fuente de legitimación del sistema político que cimenta el orden social que cambia. Detrás de la historia de los impuestos -cómo se recaudan, quién los paga, los tipos marginales, los medios, el montante total recaudado o la distribución entre impuestos- se esconde la historia de la vida civilizada. Cuando en la Inglaterra de finales del XVIII la monarquía decadente achicharraba a impuestos al pueblo para financiar su parásita existencia o las guerras que diezmaban los recursos generados en buena medida por el resto de la población, los mercaderes protestaron. Así, uno de los principales propagandistas de los mercaderes, John Locke defendió el derecho a la rebelión de lo que él considera pueblo (mercaderes) contra los gobernantes (reyes) cuando éstos imponen gravámenes injustos y excesivos. No contra los impuestos, sino contra unos gravámenes que financian unos gastos que la población considera desligados de sus intereses como sociedad. El liberalismo hunde su raíz ideológica no en la lucha contra los impuestos, sino contra la legitimación de un poder absoluto parásito y sus instituciones que diezman los recursos de la nueva clase emergente que habría de tomar el relevo, los mercaderes. Aparece así la famosa dicotomía liberal con la tensión entre, por un lado, la necesidad de tener un estado que reprima los estallidos sociales que se derivaban de la desigualdad inherente a la propiedad privada y por otro, el rechazo a financiar esa estructura estatal mediante impuestos para no alimentar al Leviatán. Esa tensión se resuelve a favor de un estado mínimo, fruto de lo cual el montante total de impuestos recaudados era muy pequeño, tal y como atestigua el gráfico del libro de Piketty.

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Esto era normal en un sector público que apenas financiaba servicios públicos, más allá de la justicia, defensa o algo de orden público. La educación, la sanidad o las pensiones estaban restringidas a aquellas personas que pudieran pagársela. Sin embargo a medida que, a través de las luchas obreras, el estado va conquistando espacios antes propiedad del mercado, se incrementaban las necesidades de financiación, y por ende las formas impositivas. El incremento de la cantidad recaudada por los estados modernos está ligado a la expansión de la democracia, y la necesidad de repartir la ingente cantidad de beneficios que estaba dejando el desarrollo capitalista.

Sea como fuere, cada región económica tuvo su desarrollo particular, y cada impuesto fue naciendo de las necesidades diferentes que se derivaban de los órdenes sociales y políticos establecidos. La secuencia histórica siempre se repite, a raíz de una situación que genera necesidades de financiación por parte del estado, el equilibrio político de la época genera una o varias figuras impositivas. El impuesto sobre la renta en Reino Unido, por ejemplo, se extiende como consecuencia de la necesidad de financiar las guerras napoleónicas. Se tomó como base las rentas y no la propiedad pues las cámaras legislativas estaban dominadas por los conservadores, que eran terratenientes, frente a los mercaderes que tenían pocas propiedades, pero muchas rentas -en buena medida derivadas de la venta de material de guerra (equilibrio político). Desde 1842 este impuesto se instauró y se fue paulatinamente introduciendo progresividad. En EEUU, el impuesto sobre la renta se intentó generalizar por parte del progresista Partido Populista a finales del s. XIX, que obtenía sus apoyos de los agricultores y clases trabajadoras. Este movimiento veía los aranceles como beneficiosos para la clase dirigente del norte -más financiero y menos agrícola-, y perjudicial para los intereses de ganaderos, agricultores y trabajadores, por lo que identificó un impuesto progresivo sobre la renta una forma de reducir los aranceles. A pesar de las vicisitudes, este impuesto se generalizó en 1913.

Como cuenta Adam Smith en la Riqueza de las Naciones con su famosa metáfora de la fábrica de alfileres, la productividad es la fuente última de la generación de riqueza -renta- en un país.  El advenimiento del sistema capitalista acelera a través de la mecanización de los sistemas productivos, la generación de excedentes -beneficios- realizados a través de la producción. Esto permite un incremento de la acumulación, pero sin un sistema fiscal que redistribuya, la riqueza se empieza a concentrar en unas pocas manos. De esa época es The Conditions of the Working Class in England de Friedrich Engels (1845) o el Tableau de l’état physique et moral des ouvriers employés dans les manufactures (1840) donde se describen las penosas condiciones de vida de la clase trabajadora. La desigualdad en esa época crece de manera espectacular hasta, al menos, 1914. La famosa explicación de Piketty es que si la tasa de retorno del capital es superior al crecimiento, se produce un incremento de la desigualdad porque la riqueza heredada crece de forma más acelerada que la renta y el producto (r>g). Milanovic por su parte, con sus olas de Kuznets, habla del incremento del salario medio en la dinámica de la acumulación de desigualdades.

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 En cualquier caso, la progresividad y la imposición directa son fruto de la necesidad de financiar la generalización del acceso al estado de bienestar, fruto de la democratización de los sistemas políticos gracias a las luchas obreras. La famosa Ley de Wagner racionaliza esta intuición estableciendo que a medida que se produce un desarrollo económico, la presión por aumentar el gasto público se incrementa porque las sociedades más complejas necesitan de instituciones más complejas, y porque los bienes públicos tienen una elasticidad al ingreso superior a 1, esto es, su demanda crece más que proporcionalmente al incremento del ingreso.

Así se explica el gran incremento del gasto social asimilado al estado de bienestar que se produce en la segunda parte del siglo XX y principalmente en Europa, que se acelera a partir de la segunda guerra mundial y crece hasta la década de los 80 tal y como vemos en el gráfico de Piketty. Si la sanidad o la educación antes estaban restringidas a las élites era principalmente por la desigualdad en la distribución de la participación política. El siglo XX es el siglo de la conquista por parte de la mayor parte de la población trabajadora de los derechos sociales que conocemos hoy en día. Existe una correlación positiva entre la extensión del voto a la población y el incremento del gasto social (concretamente en pensiones, educación pública transferencias sociales y gasto en educación). Incluso el voto femenino a principios del siglo XX parece estar acompañado por un salto en el gasto social y la introducción de los impuestos progresivos. La generación de formas impositivas modernas, como el impuesto de la renta, requieren no solo de niveles de desarrollo institucional, estadístico y cultural muy avanzados, sino fuertes instituciones democráticas. Esto racionaliza la Paradoja de Robin Hood planteada por Lindert, que establece que donde más redistribución de los ricos a los pobres hace falta, es precisamente donde menos existe. Porque dicha redistribución solo puede existir en sistemas democráticos fuertes, lo que a su vez necesita de instituciones y a su vez, de recursos públicos.

La imposición tiene dos funciones principales, por un lado determinar cuántos recursos en una economía están bajo control público para el gasto que se determine en los procesos de decisión colectiva (parlamentos nacionales). Por otro, tiene un papel central para la determinación de cuánto producto social se comparte entre diferentes individuos y grupos sociales. Los sistemas tributarios por tanto determinan las estructuras y grupos que conforman una sociedad, y por eso mismo son fuente de grandes controversias, porque son el locus de conflicto entre los diferentes intereses de los diferentes grupos sociales. Esta complejidad hace que no tenga ningún sentido tratar los impuestos como conjuntos auto-suficientes, argumentando a favor o en contra, pues lo que hay detrás de una figura impositiva es un modelo de sociedad. Por eso la economía no puede decidir el montante total de redistribución, o el trade-off entre eficiencia y equidad (si es que esto último existe), porque no hay teoría económica que permita obtener dicho criterio de demarcación. El diseño impositivo implica toda una concepción social que curiosamente casi nunca se hace evidente en el debate político. Y sin embargo, es la opción política que subyace a las propuestas impositivas lo que determina devenir histórico del país en cuestión que estemos analizando.

 “Los impuestos son el precio que pagamos a la civilización”, una frase que se atribuye a Oliver Wendell Holmes, Jr., está grabada en el frontispicio del actual organismo que se encarga de recolectar los impuestos en EEUU, el IRS. Por ello sorprende el grito barbárico y anticivilizatorio de los que llaman a los impuestos “robo”. Sobre todo cuando dichos discursos nacen en estados que han evolucionado hacia sistemas democráticos donde los impuestos y su destino se deciden en parlamentos con debates públicos y cuando buena parte del gasto va a parar a lo que nos define como una sociedad avanzada, el gasto social. Aquellos que construyen un discurso para minar la existencia misma de los impuestos, o que centran su programa económico en el rechazo a los mismos atentan contra los cimientos mismos de nuestra civilización. Parece como si quisieran retornar a un pasado donde todo lo conquistado desaparece, y donde las élites económicas acaparan toda la producción sin un sistema tributario que, democráticamente, distribuya lo producido de manera más justa. Ese escenario se encuentra detrás, al fondo de la historia, en un pasado oscuro donde las sociedades no podían garantizar unas condiciones de vida a las poblaciones. En el futuro se encuentran nuevas formas impositivas que permitan repartir la carga de manera democrática, equitativa, justa y que nos permita garantizar la suficiencia impositiva de las democracias modernas.